Insuspeito

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15 novembro 2013

Comunicação apresentada no 4.º Seminário de Reabilitação Urbana e Desenvolvimento Sustentável - Faro, Auditório do ISE da Universidade do Algarve, 15.11.2013


A poucas semanas de distância do debate parlamentar a propósito da iniciativa legislativa do Governo consubstanciada na Proposta de Lei n.º 183/XII, aproveito a oportunidade deste Seminário para fazer umas breves considerações sobre a temática da reabilitação urbana no âmbito do assim designado projecto de nova Lei de Bases Gerais da Política de Solos, Ordenamento do Território e Urbanismo, bem como, para evidenciar, necessariamente de forma muito abreviada e incompleta, alguns dos seus aspectos mais significativos e inovadores.
 
É importante fazê-lo nesta ocasião fundamentalmente por duas ordens de razões.
Desde logo porquanto, tratando-se de uma lei com tão significativa relevância para as profissões directa ou indirectamente relacionadas com o planeamento territorial e com a gestão urbanística, e estando perante uma plateia maioritariamente composta por profissionais especialistas em assuntos do território, compete-me estimular a importância da vossa participação, tão intensa quanto possível, na discussão pública da proposta de lei que o Governo muito recentemente apresentou e que, a obter aceitação da Assembleia da República, consubstanciará uma reforma de fundo do actual quadro legal em matéria de política de ordenamento do território para o país.
 
Todas as críticas e contributos serão naturalmente bem-vindas e da maior utilidade, assim como, o conhecimento das interrogações sobre a proposta de lei tornará mais fácil à Administração percepcionar as dúvidas existentes e cuidar de preparar, com a devida antecedência, os esclarecimentos devidos. Não nos restam quaisquer dúvidas de que quanto mais participada e aprofundada for a discussão em torno deste assunto, melhor será o regime jurídico a ele associado e, por conseguinte, melhores resultados se conseguirão no decurso da sua operacionalização. 
A segunda razão porque o faço é para evidenciar uma alteração substancial de paradigma que estamos prestes a consumar e que consiste no facto da regeneração e reabilitação urbanas passarem a ser tratadas no âmbito da nova Lei de Bases, não apenas com a mesma relevância que já hoje assumem no âmbito da política pública de urbanismo, mas, fundamentalmente, como um desígnio central da nova política pública de solos, ordenamento do território e urbanismo, pensada que também está a ser com o objectivo de dotar a Administração dos meios e instrumentos que actualmente ainda não dispõe para privilegiar a reabilitação e a regeneração urbanas das cidades e dos territórios em detrimento da expansão urbana.
 
É, por isso mesmo, muito relevante a consagração na nova Lei de Bases da condição de existência de uma efectiva programação da urbanização para que os solos expectantes classificados como “urbanos” nos actuais PDM mantenham tal classificação, prevendo-se a sua reclassificação como solos “rústicos” caso tal pressuposto não se verifique, e também a consagração de novos princípios de financiamento da execução de infraestruturas públicas urbanísticas, subordinando-a a critérios de eficiência e sustentabilidade financeira raramente tidos em conta no passado aquando da realização de obra pública dessa natureza.
Tremendamente importante neste âmbito é também a consagração da possibilidade dos instrumentos tributários do património imobiliário passarem a funcionar como instrumentos fiscais e de política de solos ao poderem prever taxas diferenciadas calculadas em função dos custos das infraestruturas territoriais disponibilizadas, ponderada a respectiva utilização e as opções de incentivo ou desincentivo justificadas por objectivos de ambiente, ordenamento e coesão territorial.  

Ainda no domínio da regeneração e reabilitação urbanas e com acentuada relevância para a sustentabilidade das futuras políticas é o reforço dos meios de intervenção administrativa no solo por parte do Estado e das autarquias locais, entre os quais se incluem o mecanismo da venda forçada (já hoje previsto no regime jurídico da reabilitação urbana), desde que por utilidade pública devidamente justificada, de prédios urbanos cujos proprietários não cumpram os ónus e deveres a que estão obrigados pelos planos territoriais aplicáveis, e o mecanismo do arrendamento forçado a regulamentar nos termos de lei de desenvolvimento.
 
Retornando agora à primeira parte da intervenção com o intuito de evidenciar alguns dos aspectos e inovações da nova Lei de Bases, dizer que, tratará o novo regime, objectivamente, de actualizar a política territorial em geral e, desde logo, das revisões conjuntas da Lei dos Solos de 1976 e da nossa bem conhecida Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, a qual estabelece, desde há quinze anos a esta parte, as bases da política de ordenamento do território e urbanismo.
Em breve, ambas deixarão de constituir, como actualmente ainda sucede, diplomas legais autónomos, dando lugar, como há muito faz sentido que seja, a uma única lei e a uma efectiva visão integrada sobre o planeamento e a gestão do território, incluindo as políticas ambientais.

Cabe igualmente referir que, não obstante a profundidade da reforma, a bem da estabilidade do actual modelo territorial, da nova Lei de Bases não resultarão prejuízos significativos para a estrutura essencial do sistema de gestão territorial tal como o conhecemos, o qual assenta em três âmbitos distintos – o nacional, o regional e o municipal – a que se somará o âmbito intermunicipal (hoje ainda integrado no nível municipal e agora pretendido autonomizar).
 
Assinale-se também, enquanto aspecto nuclear da nova Lei de Bases, a perda da eficácia plurisubjectiva dos instrumentos de natureza especial, passando os planos municipais e intermunicipais a deterem o exclusivo da vinculação dos particulares. Ou seja, é exclusivamente nos níveis de planeamento mais próximos dos cidadãos que, no futuro próximo, se estabelecerá a integralidade dos regimes concretos de uso dos solos e toda a respectiva regulamentação que os particulares devem observar.
Ao contrário do que actualmente sucede (e o Algarve é disso um excelente exemplo), a fim de se saber quais os tipos de utilização do solo que lhes é legítimo fazer, os cidadãos passarão a estar obrigados a conhecer e a consultar somente um único instrumento de planeamento – o PDM ou, existindo, o plano director intermunicipal – para conhecerem, com segurança, o que lhes é permitido ou proibido fazer no território.
 
Muito relevante para o domínio da gestão urbanística municipal é a opção pelo incremento da fiscalização sucessiva das operações urbanísticas em substituição progressiva do controlo prévio, medida não dissociada de uma graduação significativa da responsabilização dos técnicos autores dos projectos, e também a consagração de um regime específico de regularização de operações urbanísticas, uma necessidade há muito sentida pelo sistema e que, ainda que revestindo carácter excepcional, desde que comprovadamente salvaguardada a segurança de pessoas e bens e a saúde pública, possibilitará o desbloqueamento de inúmeras situações de impasse que todos nós conhecemos e cuja manutenção se revela tão negativa para a esfera dos particulares e para o interesse público.
Abrangendo não só a administração central mas também, significativamente, os municípios, é a consagração do dever das entidades responsáveis pela elaboração, execução e avaliação de programas e planos territoriais de manterem uma estrutura orgânica e funcional apta a prosseguir uma efectiva articulação, cooperação e concertação, por forma a garantir a efectiva coordenação entre as diversas políticas com incidência territorial e a política de ordenamento do território. 
 
Novidade é a reintrodução da figura das “normas provisórias”, correspondente, na prática, à possibilidade de fixação por antecipação e com um carácter de transitoriedade, de um regime concreto de uso do solo aplicável a determinada área do território sempre que o estado do procedimento de formação de um plano territorial intermunicipal ou municipal atinja um estado de maturidade suficiente, não se dispensando, contudo, os pareceres legalmente exigíveis nem a necessária discussão pública.
Decorrente da necessidade de ajustamento dos sistemas, mecanismos e instrumentos de execução de planos, e em face de quase quinze anos de experiência da aplicação dos regimes de execução e perequação regulamentados pelo Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, também a este nível são preconizadas mudanças significativas.
 
Passará a distinguir-se de forma clara entre “execução sistemática” e “execução não sistemática” – ou seja, a execução dos planos sem necessidade de prévia delimitação de unidades de execução – e a redistribuição de benefícios e encargos, a efectivar nos planos territoriais, toma por referência unidades operativas de planeamento ou unidades de execução, concretizando-se nesse âmbito a afectação de mais-valias decorrentes do plano ou de acto administrativo.
Por último mas não necessariamente menos relevante do que outros aspectos atrás mencionados, e porquanto trata-se de disposições que implicarão uma forte mobilização de recursos num período determinado de tempo e um processo intensivo de adaptação dos PDM existentes, releve-se a obrigatoriedade da recondução dos planos sectoriais, especiais e regionais de ordenamento do território à figura de programas territoriais não vinculativos dos particulares, e o estabelecimento de um regime transitório específico nos termos do qual os PDM são obrigados a incorporar o conteúdo substancial dos PEOT em vigor (planos de ordenamento de áreas protegidas, planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas e planos de ordenamento dos estuários e planos de ordenamento da orla costeira), concedendo-se para o efeito o prazo máximo de três anos (a contar da data da entrada em vigor da Lei de Bases), competindo às CCDR a identificação das normas relativas aos regimes de salvaguarda de recursos territoriais e valores naturais directamente vinculativas dos particulares que devam ser integradas nos planos territoriais municipais.
 
Faro, 15 de Novembro de 2013.

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